《新京报》 | 张中祥：三大因素影响碳定价，对碳税出台有信心
2021-07-23
（马寅初经济学院供稿）7月16日，中国竞彩网碳市场正式开市。首批被纳入的2000多家电力企业的总碳排放量超过40亿吨二氧化碳，这意味着全球最大的碳市场形成。如何形成合理的碳价引导企业减排？未来碳税是否会推出？双碳目标如何影响中国经济？
围绕这些问题，新京报邀请了安徽大学常务副校长、复旦大学可持续发展研究中心主任陈诗一，天津大学马寅初经济学院创院院长张中祥，海通国际首席经济学家孙明春三位嘉宾进行讨论。
张中祥表示，从商业意义上讲的话，中国离最大的碳市场还很远。在他看来，建议实施可操作性强的碳定价机制，通过价格信号引导生产者和消费者减少碳排放或者为碳排放买单。
中国距离最大“碳市场”还远
随着中国竞彩网碳排放权交易市场启动上线交易，市场称全球最大的碳市场形成。
张中祥认为，中国的碳覆盖量是最大的，总碳排放量超过40亿吨二氧化碳，而2005年欧盟碳交易开始的时候，碳覆盖量21亿吨，第三阶段（2013年 -2020年）一级市场碳配额总量每年消减1.74%，2021开始第四阶段(2021年-2030年)的碳配额总量为16.1亿吨，并且每年消减2.20%。
“只能说中国刚启动的中国竞彩网碳排放交易体系覆盖的碳排放量是全球最大的，但并不是商业意义上按交易总额讲的最大市场。按我们一般意义上讲的商业市场理解，中国离最大的碳市场还很远很远。”张中祥指出，欧盟碳市场主要以期货交易为主，现货交易只占每天期货成交量的一小部分，但配额交易量每天仍高达300万吨左右，全球80%以上的碳交易都是欧盟的市场，中国现在还是达不到该交易体量。
为何电力行业作为突破口？张中祥表示，无论是欧盟碳交易体系覆盖欧盟碳排放总量的大约45%，还是中国7个碳交易试点覆盖的碳排放占试点省市的总排放量的40%-60%，碳排放交易一般覆盖的排放占总排放量比较大。发电行业碳排放量大，占到中国竞彩网碳排放总量的40%左右，而且电力行业产品较单一，数据容易核查核实，碳配额也容易分配，所以作为突破口先行。在确保从中国竞彩网启动碳交易后平稳规范运行下，要加快扩大碳市场的参与行业和主体范围，“十四五”期间要覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行业。如果碳排放的度量、报告和核实有保证，覆盖的行业越多，企业异质性也越大，企业减排成本之间的差距可能越大，相互间的碳交易会越多，有利于在总的减排目标下降低总的履约成本。
火电企业未来是否将退出历史舞台？
中国的能源结构以煤为主，且其中60%都用于发电。随着电力行业先行，火电企业未来是否将退出历史舞台？
张中祥称，中国煤电厂的效率不低，虽然煤电装机占中国竞彩网电力总装机容量2020年首次低于50%，但中国竞彩网仍有10.8亿千瓦煤电装机在运行，而且绝大部分都是最近十几年新建的。而电厂寿命通常是30-40年，所以国内大量电厂还有20-30年的运行寿命，让这些机组提前退役会造成很大经济损失，特别是经济不发达的西部地区，机组运行年龄更短。
张中祥指出，从理论上讲，欧洲主要是通过煤电成本升高引导了电力行业内部之间的结构调整。但中国的电价是国家制定的，煤电成本上升，的确可以增加新能源的竞争力，但如果碳成本由发电企业独自承担传导不到下游，一方面，这可能影响碳价达到一定的合理水平。煤电厂并不期望碳价太高，因为煤电企业承受不起。另一方面，碳价格信号无法真正在电力消费侧发挥作用，达到倒逼下游产业与企业进行结构调整与转型升级的目的。
如何既能够帮助国家完成双碳目标，又不让这些煤电厂全部退役掉？“现在大家认识的煤电在系统中的定位将逐步向电量和电力调节型电源转变，将更多地承担系统调峰、调频、调压和备用功能。我不让你马上就淘汰，通过做调峰降低利用小时，保障现有大部分煤电机组20-30年的运行年限，并在2050年左右（取决于全球温升控制是1.5°C目标还是2°C目标）实现煤电全面退出，2060年前实现一定规模的负排放，支撑整个能源系统实现碳中和。同时，不能够再建新的煤电厂了。”张中祥表示，在这种调整下，预计到2040年左右，煤炭消耗会大幅下降。
未来电价是否会上涨？
值得注意的是，在实现“碳中和”的过程中，普通民众更关注电价是否会随着碳成本的提高而上涨？
张中祥表示，从国家角度来讲，电价需要调整，需要让电价跟碳市场价格有个协调，生产端和消费端都需要发挥作用。
值得注意的是，非二氧化碳气体涉及的“碳”很难降下来，如果到达一个程度的话，再往下减的话减排成本陡增，可能对经济影响较大。张中祥指出，这意味着电力部门要承担更多责任，在达到零排放之后，未来还要有负排放来消纳非二氧化碳气体。
张中祥强调，在这个过程中，碳捕集与封存技术非常重要，目前该技术理论上讲得较多，但大规模使用成本过高。“如果把该技术作为保底技术，不至于让这些煤电厂过早的搁浅，同时也对经济影响不会那么大。”
三大因素影响碳定价
碳市场建设中，合理的碳价非常重要。碳价过低，将挫伤企业减排的积极性；碳价过高，也将导致一些高碳企业负担过重。在碳市场建设中，如何利用碳市场形成合理有效的碳价格引导企业减排非常重要。
张中祥认为，碳定价主要基于三个因素。第一，它是一个政策市场，政府发放配额的宽松对碳价还是影响较大；第二，覆盖的部门的多少和差异性。覆盖的行业越多，企业异质性也越大，企业减排成本之间的差距可能越大，相互间的碳交易会越多，则有利于在总的减排目标下降低总的履约成本，最大化发挥碳价格的激励约束作用。如果仅仅是电力部门，碳成本又不能向下游传导，那么碳价太高，煤电厂承担不起；但定价不高的话，又很难促进节能减排；
第三，跟中国核证减排量（CCER）有关。CCER成本低。虽然国家规定的排放交易规则中允许使用，但发改委17年开始已经暂缓了这些项目的认证跟发放。
“我个人更倾向实施可操作性强的碳定价机制，通过价格信号引导生产者减少碳排放或者为碳排放买单。”张中祥强调，全球碳排放交易市场的建立既能解决碳减排问题，同时金融机构可开发碳金融衍生品，最终回到金融服务实体经济的本源，帮助企业降低成本。
碳成本提高短期对企业有阵痛
制造业的碳排放量较高，作为世界第一大制造业大国，有人担心碳成本的增加会影响中国制造的国际竞争力。张中祥表示，对企业来讲，碳成本增加短期肯定有一些阵痛。但某种程度上也是促进企业技术进步、产业升级和节能减排的机会。
张中祥指出，政府出台政策既不能忽略企业可能的短期阵痛，但也不要被企业可能放大的情绪所影响。客观上企业都有放大环境政策影响其产能和就业的意愿，这在欧盟实施环境税收改革和碳排放交易和美国实施SO2交易时，影响的企业表现的淋漓尽致，但最后的影响远远小于企业声称的。其实，环境成本、碳成本只是影响国际竞争力和产业链转移的部分因素，营商环境、市场大小、生产要素成本、汇率等等都是重要的影响因素，甚至影响更重要，这也就是为什么大量实证研究并没有太多支持“逐底竞争”的。另外，碳成本提高影响制造业发展主张忽略全球都在行动这样一个现实。因为气候变化是全球问题，到目前为止全球140多个国家都承诺了碳中和目标，为此所有国家都有不同程度的成本增加。因为大家都在做，都在为此付出，而不是像以前只是一小部分国家在做，因此每个国家的相对竞争优势跟以前也许没有什么差异。欧洲、美国等国家可能成本增长的更多，中国可能会因为技术进步快提高竞争优势。
我个人认为，中国承诺2060年碳中和目标远远超过国内所有人的预期，但是早承诺可以很好的把这个信号传达给地方、企业，让他们在经济、投资、技术、环境等方方面面有一个比较长期的综合考虑，把可能的影响和损失尽量降到最小。
对“碳税”出台有信心
除了碳市场的建设，碳税也是促进减排的另一个重要的市场化手段。在碳市场建设加快推进的同时，呼吁中国推出碳税的声音也不断出现。
2013年6月，《环境保护税法》(送审稿)开始征求意见，并将碳税纳入其中。但由于各界对于是否将二氧化碳纳入环境税征收范围争议不断，碳税最终并未被纳入《环境保护税法》。
张中祥表示，选择碳排放交易而不是环境税/碳税与环境法有关。根据当时环境法，企业只有超标才违法。既然超标才违法，那么环境税/碳税要求排放任何一个单位都需要交税，显然不符合环境法。到2015年1月修改的环境法实施以后，严格意义上讲实施环境税才有法理基础。不过，实施环境税还需人大常委会通过立法设立环境税税目、讨论通过后才能实施，这些都需要时日，无法满足利用市场手段实现城市低碳发展迫切需要。碳排放交易是一个灰色地带，恰恰可绕过实施环境税/碳税碰到的问题。所以国家发改委2011年10月批准的7个低碳试点城市从2013年6月起陆续开始试水碳排放交易。
张中祥指出，2018年1月1日起开始实施的环境保护税法，客观上讲，环境保护税刚开始是费改税，没有达到效果，环保税法明确，大气污染物、水污染物、固体废物和噪声被列为应税污染物，没有把“碳”包括进来。”
张中祥指出，考虑减排效果和行政执行成本问题，碳排放交易比较适合集中大的排放源。如果都是一些“点”、都是非常“小”的排放源的话，实施碳排放交易行政成本太高。在这种情况下，可以充分利用已有的征税系统来征收碳税。
“随着国家节能减排目标不断提高，需要所有人参与，所有部门行业都覆盖才能实现国家总的节能减排目标的时候，哪些实施碳排放交易行政成本非常高的部门行业就需要通过碳税来激励减排。我们已经有环境保护税法，再把碳纳入应税污染物，碳税也就出台了，我非常有信心。”张中祥强调。